从试点城市到全面推进，老旧小区改造工作已迎来第八个年头，旧改所需的大规模资金从何而来仍是难题
文|《财经》特约撰稿人 卢宝宜
编辑|余乐
“只要建成时间在2023年1月1号之前的房子，都算是旧房。”杭州市2025年旧房装修补贴工作于2025年3月21日启动，当地住保房管局政策法规处工作人员张琦在接受媒体采访时表示，2023年1月1日前合法建成的城乡住宅房屋都在此次旧房补贴范围内，每套房可最多享受2万元消费补贴。
老旧房屋，作为近年来的热门话题，其判定标准正在不断被更新。
2025年3月9日，住房城乡建设部部长倪虹在十四届全国人大三次会议民生主题记者会上表示，2000年以前建成的城市老旧小区全部都要纳入城市更新的改造范围，因地制宜实施改造，也鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅。
更早之前，2017年12月，住建部选取广州、长沙等15个城市作为试点，开始推进老旧小区改造的工作。彼时对于“老旧小区”的定义则是“年代较早，失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）”。
从试点城市到全面推进，老旧小区改造工作迎来第八个年头。从“需要改造”到“全部改造”，意味着我国老旧小区改造项目还将大幅扩容。
据多地公开数据显示，不止是2000年之前的，全国不少地区甚至已将2005年之前建成的老旧小区也纳入了城市更新改造范围。
如果按照杭州的最新说法，2023年前建成的尚且算旧房，我国的旧改工程规模还有巨大空间尚待挖掘。
只是，如此大规模的旧改工程，是块被争食的大蛋糕，还是难啃的硬骨头？政府、居民、房企都仍在探索中给出各自的答案。
从“需要改造”到“全面改造”
老旧小区在市场上被统称为“老破小”，往往有户型采光设计不佳、面积小、绿化少、停车难等通病。伴随我国存量住房规模不断扩大，老旧小区问题日益凸显。改善居住环境、提升生活品质，成为千家万户老百姓的诉求。
“将2000年以前的城市老旧小区纳入改造范围”，第一次被提出是在2020年国务院办公厅印发的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（下称《指导意见》）里。文件中提出“到十四五期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。
2025年是“十四五”规划的收官之年。倪虹在上述记者会上也披露了五年来取得的成果：全国已累计开工改造城镇老旧小区近28万个，惠及1.2亿居民。同时，改造的范围也从“需要改造”扩大到“全面改造”
所谓“需改造城镇老旧小区”，2020年前的《指导意见》中明确划定了范围——“年代较早，失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）”，并要求重点改造2000年底前建成的老旧小区。改造的重点包括水电气路及光纤等配套设施，停车设施、电梯、养老和抚幼服务设施、无障碍设施，节能改造等等。
具体到不同的小区，房子是否“需要改造”有时并不容易清晰界定。
赵宇的家是在海淀区学院路附近的商品房，恰好是2000年建成的。比起四五十年房龄的老房子，他家还算不上老旧。除了一些上下水管道生锈的问题，其他改造需求并没有那么迫切。像这样的楼盘，业主对旧改的态度往往并不一致。只有在业主形成共识后，改造才能推进。
根据住建部的要求，居民对小区实施改造形成共识的，即参与率、同意率达到当地规定比例的，方可纳入改造计划。按照多地危旧房改造实施办法，如北京、广州等地的同意率需不低于90%的住户，或四分之三房屋面积的使用安全责任人。
赵宇家所在的小区也是住户们达成一致后，于2024年4月接受了改造，目前已改造完成。改造内容主要包括楼体外墙保温、外墙线路整理、防水工程、室内上下水管道等等。
在实际工作中，住建部门在选择实施旧改的小区时，也会优先考虑业主的改造意愿，然后才考虑预算安排等因素。
“虽然大家反馈意见不一，但我们选择，肯定都是选住户改造意愿最高的。”广东省一区级住建部负责人告诉《财经》，该地区从2020年开始进行老旧小区改造，在前期统筹阶段，当地住建局就会率先把所有符合改造要求的小区都统计出来，然后根据居民意愿、需求和预算，依次、分批推进改造工作。一旦住户不愿意，改造工作是很难推进的。
该负责人表示，老旧小区多是单位建设的房子，没有物业管理，所以在“召集大家同意”这个问题上就很难进行，尤其在前几年刚开始做旧改工作的时候，民众普遍持怀疑与抗拒态度。
不过，伴随近年来旧改项目不断扩容，政策传导性变强，如今动员大会几乎受到了大家的一致欢迎。根据赵宇的经验，住户都期待老房旧改后能提升市场价值。“没有人会和钱过不去，不愿意参加改造的就会在业主群被道德绑架，三天两头在群里吵架。”
多位房产中介告诉《财经》，从去年开始，老破小的咨询量和成交量的确都比过去活跃不少，主要集中在城市中心区域。一来是因为目前很多老旧小区二手房价已经跌回了2017年的较低水平，出售价格泡沫逐步变小，具备一定性价比。二来地处市中心区域的租金年化收益率较高，加上有旧改政策背书，被认为是一种比较稳妥的投资。
贝壳研究院的数据显示，2025年1月至2月，全国老旧小区的挂牌均价同比上涨了8.7%。以北京丰台区的蜂鸟小区为例，在完成改造后，房价从每平方米4.2万元涨到了5.8万元。
不过，改造工程的效果并非人人满意。赵宇说，小区改造时“整个楼道被绿网罩住三个月，一丝阳光透不进来，人都快抑郁了。施工队的人员素质和施工质量都非常差。小区里满地烟头，草地里好多垃圾”。更重要的是，小区里很多顶层住户在旧改之后发现，原本不漏水的房子现在漏水了，多次联系施工方进行修补，都没能完全修复。
“如果时间能重来，还是一模一样的改造内容和施工队的话，我是不愿意改了。”赵宇坦言。
资金来源仍是难题
政策总是有人喜就有人忧。面对行情越来越“香”的“老破小”交易，也有地方住建局的工作人员坦言：“说到底这个政策颇有点‘上热下冷’的意思。地方财政还是非常依赖土地融资收入的，大家也不想把旧房改造得那么好。都改好了，就不买新房子了。”
经过八年的发展，截至目前，住建部已发布了多批“城镇老旧小区改造可复制政策机制清单”。遗憾的是，改造所倡导的“居民自愿、各方参与”尚未形成可推广的模式，旧改所需的大规模资金从何而来仍是难题。
以广东省为例，根据省政府下发的指导意见，坚持“共同缔造”理念，鼓励“谁受益、谁出资”原则，合理落实居民出资责任。但实际情况是，旧改资金基本由地方财政全出。
据上述地方住建局的工作人员透露，要想居民同意改造已经是难事，如果还想让他们出钱，短期内就根本推进不下去。“甚至有的人本来就不住那儿，房子破一点（无所谓），就是想着等拆迁一夜暴富。”
所以，要想完成推进任务，比起共同缔造，更多是一方承担。多位接受了旧改的住户告诉《财经》，他们所在的小区改造基本都是免费的，只有一些特殊个性化需求需要用户自费定制，如把免费更换的普通推拉窗改成更高级别的窗户。
然而，地方财政近年来也是捉襟见肘。据某地方政府工作人员透露，按道理，财政费用一般由市、区两级按8：2的比例筹集。但以广东省某二线城市为例，只有市级财政进行了专项资金筹集。“区级没有钱，都是上面能派多少就用多少。”
受限于资金问题，“说实话，房企也不感兴趣。”一位供职于大湾区某房企的高管表示，老旧小区改造强调的是“微改造”，每个项目规模几百万到几千万元不等，但是比起要协调住户等民生问题，“钱太少了”。
广东省三旧改造协会专家陈厚桥表示，大部分房企不感兴趣是真的。“很多房企在过去就对纯商业改造及运营不太感兴趣，觉得利润低，‘没肉吃’，更不用说微改造项目。”据其观察，目前承接项目更多的可能是一些地方国企。
在陈厚桥看来，目前国内经济注重高质量发展，房地产转向存量要空间的方向是对的，但是实操起来却很难。“老旧小区都是微改造，没办法增加面积，很难导入高端产业。例如，原本的小区是旧的消防规范，如今导入新商业就需要新的消防规范，但这方面还缺乏配套的政策。”
不能植入产业，就很难有足够多的资产回报，利润低吸引不了参与方，改造工作就很难大规模地持续下去。政府财力有限，单纯依靠补贴并不现实。
“不仅钱少，还得垫负。”承接了某一老旧小区改造项目的建筑企业老板表示，工期结束了还没收到钱，资金都快周转不来了。
据上述房企高管表示，对于大型房企而言，大规模的旧村改造都不在话下，老旧小区改造更像是牛刀小试。这些房企参与旧改可能更多是为了在养老托幼、医疗、保洁等服务上实现物业的二次开发利用。
以向来注重物业服务的万科为例，据万科物业介绍，老旧小区改造的确是今年万科物业研究的重点，未来会有一系列动作，但还没对外公布。
据其内部人士透露，万科此前响应国家老旧小区改造的政策，对于不少万科楼盘，不管是2000年前后的，只要有需要的，都在积极实施免费的改造工作。但这一两年来由于集团出现财务问题，这方面的动作有所减少。
专注于中国房地产市场研究的中指研究院此前曾出报告提到，随着房地产行业的持续低迷，房企也需要接受转变：“城市更新将为更多房企从单一房地产开发向‘建管服’综合服务商转型、向新发展模式的转型提供契机。”
探索新可能
近年来，为了应对过度依赖公共财政而带来的老旧小区改造不可持续问题，各地城市也在积极探索吸引社会资本参与、吸引居民自主出资的新路径。
广州城市运营服务有限公司一直以“咨询+实施”的形式深度参与包括黄埔鱼珠片区、荔湾聚龙湾、广钢片区、天河东圃车陂片区等多个广州大型连片旧改项目。据该公司总经理林家星的观察，近年来，广州老旧小区改造模式已从“点状修补”转向“系统性更新”，从过往的“碎片化改造”转向更为提倡的“成片统筹开发”的区域统筹模式。具体表现为，改造内容不仅包括基础设施修缮，还新增充电桩、急救设施等便民配套，并不断探索智慧社区建设等内容。
林家星也认可这一方向。在他看来，房企也需要从过去的“开发红利”到运营时代的“可持续微利”进行转变。房企转型为“城市运营商”，不仅可承接老旧小区物业管理与便民服务，还能将闲置公房改造成青年公寓或商业空间，通过租金差价和增值服务盈利，还能利用社区广告位、充电桩、停车位等公共资源收费补贴改造成本等。
广州永庆坊就是一个样本。位于广州荔湾区西关历史文化街区的永庆坊，曾是广州危旧房集中辖区之一，既有老旧小区住宅，也有极具历史文化特色的古老建筑。万科作为承接该旧改项目的房企，除了对老旧小区进行翻新改造之外，还将部分房源进行了承包和二度改造，打造成万科自己品牌的青年公寓“泊寓”，用更高的价钱租出去。同时，片区其他部分也被打造成联合办公、文创街区等相结合的综合体，以获取更大的盈利空间。
据了解，目前广东多地政府也在积极将街区、社区内老旧小区进行捆绑承包，推动项目“由小变大、由散变整”，由老旧小区改造向街区更新转变，推动项目“投资+工程总承包+运营”一体化招标，吸引更多社会资本的加入，为旧改项目的价值提升创造更大空间。
自拆自建，也是另一种尝试。
2025年2月，杭州市首个城市危旧房有机更新试点项目——浙工新村小区开始交房。浙工新村原本是浙江工业大学的教工宿舍，建于1983年，目前已有超40年房龄。此前，该小区多栋楼房已被鉴定为C级危房。
2023年，浙工新村全体居民自筹资金4.7亿元，在获得政府许可后开始启动自拆自建。历时15个月，原有的旧房全部被推倒重建，居民们获得了完整的新房。
比起其他由政府主导的老旧小区改造项目，该项目由业主做主体，政府做引导。整个项目的更新资金共计5.3亿元，有4.7亿元来自548户居民自筹，平均每户要自行出资86万元；其余部分由政府老旧小区改造、加装电梯补贴等专项资金补齐。
让业主们最高兴的是，经与当地政府协商，新建的浙工新村容积率从1.8提高至2.1，每户居民最多可扩大其住房面积20平方米。具体的出资方案为，与原住房套内面积相等部分的新房面积改造费用为1350元/平方米，扩面部分约34520元/平方米。如果居民没有扩面需求，只需要给改造费用。
实际上，老旧小区改造牵一发动全身，改了一个地方，就得一直改。不少接受了旧改的住户表示，如果能推倒重建，他们也愿意自掏腰包。
不过，这一办法并非适用于所有小区。国务院23号文件指出：“自拆自建适用于房屋结构安全隐患、危旧房等级鉴定为C级和D级的房屋、没有厨房和卫生间的非成套住宅，或存在地质安全隐患的房屋。”
浙工新村之外，广州的花都区集群街2号、成都的中央花园二期等项目也在陆续完成自拆自建。越来越多的成功案例也启发了国内更多城市探索这种自筹资金的城市更新模式。伴随倪虹在今年两会上提出“鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅”，老旧小区改造的创新性探索有望迎来更多可能性。
（应受访者需求，赵宇为化名）
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