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界面新闻编辑 | 刘海川
2024年，中国在人口生育与养老领域迎来了诸多挑战与机遇。
这一年，人口负增长趋势进一步加剧，生育支持政策加速完善，生育力保护逐渐被纳入公共卫生重点议程，育儿补贴政策在更多个地区落地，而结婚数屡创新低的现象也引发反思。
同时，银发经济加速崛起，养老金融、适老化改造、老年人权益保障以及医养结合服务等领域政策密集出台，形成了系统化、精细化的政策框架。这些政策不仅旨在缓解人口老龄化带来的多重压力，更希望为年轻一代创造更加友好的生育和婚育环境，激发社会发展活力。
展望未来，中国将在生育支持、养老服务等方面持续深化改革与创新，力求通过全方位、多维度的政策组合拳，缓解人口危机，推动社会经济可持续发展。这不仅关乎家庭幸福和个体福祉，更是国家高质量发展的重要战略基石。
1. 人口负增长
人口负增长是指一个国家或地区在一定时期内，死亡人数超过出生人数，导致总人口总量下降。这一现象往往伴随低生育率、人口老龄化以及年轻劳动力外流等问题，可能引发劳动力短缺、经济增速放缓、社会保障压力增大等一系列连锁反应。中国自2022年人口进入负增长后，这一现象逐渐成为各界讨论的焦点，也是分析宏观经济，制定公共政策的重要考量。
根据人口学专家的预测，中国人口负增长规模在很长一段时期内将加剧。虽然2024年的人口数据尚未发布，但2023年中国人口比上年末减少208万人，印证了这一趋势。对于一个正在努力实现高质量发展的国家来说，人口负增长不仅是一个人口学问题，更是一个涉及经济、社会、文化多方面的综合挑战。
2024年，中国继续加大对人口负增长问题的应对力度，国家层面出台了更加细化和系统化的政策措施。例如，在各地推出的“三孩”生育政策框架下，更多具体的落地细则被完善，包括生育补贴、教育资源倾斜、税收优惠等政策进一步明确。同时，多地政府加大了对托育服务的财政支持力度，推动普惠托育机构的可持续发展。此外，国家还加强了对人口负增长带来的产业结构调整的战略部署，鼓励技术创新与产业升级，以应对未来可能出现的劳动力短缺问题。
未来，人口负增长问题的解决将更加强调长期性和可持续性。政府可能会推出更多综合性政策，包括税收减免、住房补贴、教育补助等经济激励措施，减少家庭的生育和养育负担。同时，中国可能会借鉴国际成功经验，加强生育友好型社会环境的建设，如优化女性就业环境，消除生育歧视。
2.生育支持体系
“生育支持”这一提法，是三孩政策实施后为提倡公民多生育子女而普遍使用的政策术语。与“鼓励生育”隐含的强迫意味相比，“生育支持”更能准确界定政府在公民生育行为上的权力边界，因而逐渐成为官方和学界接纳的一个提法。
生育支持是指政府通过法律、财政、社会福利等手段，为有生育意愿的家庭提供全方位支持，帮助他们减轻生育、养育和教育子女的压力。这些政策通常涵盖产假、育儿假、托育服务、住房支持、教育补助等方面，旨在改善生育环境，激发家庭的生育意愿。
2024年7月，国家卫健委召开新闻发布会宣布，近年来，各地、各部门积极推动出台生育支持政策，提高优生优育服务水平，目前中国生育支持政策体系初步建立。国家卫生健康委相关负责人介绍，各省份普遍设立60天以上的延长产假，15天左右的配偶陪产假，5至20天的父母育儿假，各省份产假均延长至158天以上。国家卫生健康委员会同有关部门持续促进0-3岁婴幼儿托育服务健康发展。国家实施托育建设重大专项，中央预算内投资16亿元支持48个托育综合服务中心、2万多个普惠托位建设。截至目前，全国提供托育服务的机构近10万个，托位约480万个。
不过，也有一些学者对“生育支持政策体系初步建立”这一说法表示异议，在生育焦虑仍然普遍的当下，未来仍有许多工作有待完善。2024年10月，国务院办公厅印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，从强化生育服务支持、加强育幼服务体系建设、强化教育、住房、就业等支持措施、营造生育友好社会氛围四个方面，完善生育支持政策体系和激励机制。
预计在2025年，生育支持政策预计将更加精细化、制度化。政府可能会推出全国统一的生育支持政策框架，减少地区差异，确保每个家庭都能享受到公平的生育支持。同时，企业在生育支持方面的责任也将进一步明确，地方政府“一把手”抓生育将更为普遍，并推动企业积极承担社会责任，创造更加友好的职场生育环境。此外，政府可能会加强生育支持政策的跟踪和评估，确保政策真正发挥作用。
3.生育力保护
“生育力保护”这个词对许多人而言较为陌生，但在人口负增长，普遍晚婚晚育的背景下，生育力保护逐渐成为学界和政府关注的重要问题。所谓生育力保护，是指通过医疗、教育、环境治理等手段，保护和提升育龄人群的生殖健康，减少不孕不育的发生，帮助更多人实现生育意愿。这不仅包括个体的健康管理，还涉及公共政策对环境污染、生育年龄推迟等问题的系统性干预。
近年来，中国多地政府公开表示将加强保护女性生育力的工作力度，引发公众对这一问题的关注。2024年11月25日，湖北枝江市人民政府办公室公布了一份政协提案答复函，强调加大优生优育、生殖健康宣传力度，并积极促进自然分娩和降低剖宫产率。同月27日，国家卫生健康委召开贯彻落实生育支持政策若干措施电视电话会议，宜昌市副市长张琼在会上分享了该市通过一系列举措提升出生人口数量的经验。此外，温州等地也举办了“女性生育力保护直通车”公益活动，旨在提高公众对生育力保护的认识。
一些学者认为，受经济社会发展、生育年龄推迟等因素的影响，人类生育力持续走低，并已从发达国家延伸至发展中国家，“不想生”和“不能生”的现象在中国日益凸显，这为生育力保护带来了多重挑战。有专家建议，生育力保护政策将更加系统化和全面化。未来政府可能会在全国推广免费或低价的生育力筛查服务，扩大辅助生殖技术的医保覆盖范围。同时，健康教育将进一步下沉至学校、社区，帮助年轻人从早期养成良好的生活习惯。此外，政府将加强环境治理，减少有害物质对生育健康的影响，为育龄人群创造一个更健康的生育环境。
4.育儿补贴
育儿补贴是政府为减轻家庭在子女养育过程中的经济负担而提供的财政支持，通常以现金补贴、税收优惠、购房补贴等形式发放，旨在激励更多家庭选择生育。育儿补贴在西方国家较为普遍，但直到三孩政策放开后，中国一些地方政策才出台育儿补贴政策，且主要补贴对象为二孩及其以上孩次的家庭。国家层面并未建立全面的育儿补贴制度。
自2021年7月四川攀枝花首次出台育儿补贴政策后，近年来各地陆续跟进。2024年，育儿补贴政策进一步加码，多地政府提高了生育和育儿补贴的额度，扩大了补贴覆盖面。部分地区还对多子女家庭在购房、子女教育等方面给予额外补贴和政策倾斜，减轻他们的经济压力。虽然育儿补贴在很多地方姗姗来迟，但已成地方支持生育措施的“标配”。
未来，预计育儿补贴政策将更加普惠化和精准化，并可能在全国范围内建立统一的育儿补贴发放标准，且将一孩家庭纳入补贴范围。同时，补贴形式可能更加多样化，不仅限于现金补贴，还包括税收减免、购房支持、教育费用减免等。政府还可能加大对低收入家庭的补贴力度，确保育儿补贴政策的公平性和有效性。
5.结婚数创新低
2024年上半年，中国结婚数同比减少49.8万对，全年或创1980年以来最低。“结婚数创新低”，“结婚数再创新低”，近年来这些提法一再成为新闻热搜标题。
结婚数下降的直接原因是青年人口数下降，进而影响出生人口，最终表现在人口规模的变化上。今年的结婚年龄人口，正好出生于独生子女时代。因而可以认为，计划生育政策是当前结婚数一再走低，出生率不断下降的主要因素。此外，婚育观念的变化也是原因之一。 从人口结构上看，由于疫情期间的堆积效应已经释放，2024年全年的结婚数可能继续下降。
由于每年的婚育人口数量是恒定的，结婚数下降这一趋势几乎无法遏制。政府近年来提倡“适龄结婚”，树立婚育新风尚，正是为了应对这一趋势，但收效甚微。有专家指出，面对结婚率屡创新低的问题，单一政策难以立竿见影，必须进行系统性治理。从政策扶持、经济减负、观念转变到社会环境优化，每个环节都需要精准发力。
6.银发经济
国家卫健委预测，至2035年，我国60岁及以上人口占比将超过30%，标志着我国将步入重度老龄化阶段。我国老年人口规模大、老龄化速度快，1962年后的“婴儿潮”出生人口陆续进入老龄阶段，新的老年群体财富储备更加充实，消费观念更新，消费意愿和能力更强，需求结构正在加速向发展型、个性化转变。
面对老年人多元化、差异化、个性化的需求，2024年国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，将银发经济界定为向老年人提供产品或服务。针对一些产业短板弱项，《意见》结合供给端的发展基础，依据老龄群体和备老人群的需求特征，从老年人自身需要的老年用品、智慧健康养老产品和康复辅助器具，到抗衰老、养老金融和老年旅游等高品质服务，再到全社会适老化改造，重点谋划了七大潜力产业。
2024年11月，24个部门发布《关于进一步促进养老服务消费 提升老年人生活品质的若干措施》，聚焦老年人在居家、社区、机构等不同场景下的养老服务需求，提出全面推进智慧型家庭养老床位建设，大力发展助餐、助浴、助医、助洁、助行、助急和探访关爱等服务；提出构建一刻钟养老服务消费圈，为老年人便利获得所需的专业服务提供渠道。
据中国社科院研究员王鹏预测，随着人口老龄化趋势的持续，从养老服务、医疗健康、文化旅游等领域来看，银发产业将呈现广阔的发展前景。未来5-10年内，银发产业年均增速有望保持在10%以上，成为拉动经济增长的重要引擎。
7.养老金融
养老金融事关大家的养老“钱袋子”。养老金融是综合运用信贷、保险、债券、股权、理财等金融工具，满足社会成员的多样化养老需求，服务银发经济发展的一系列金融活动总和，包括养老金管理、银发经济融资与风险管理、养老金融产品和服务及老年群体金融权益保障等。
2024年5月，金融监管总局在中央金融委的统筹指导下出台了《关于银行业保险业做好金融“五篇大文章”的指导意见》，对于养老金融未来5年目标，文件提出第三支柱养老保险规范发展，养老金融产品更加丰富，对银发经济、健康和养老产业的金融支持力度持续加大，更好满足养老金融需求。
然而，受目前养老产业整体还处于发展初期阶段、现有项目普遍采用轻资产运营模式等因素影响，央行数据显示，截至2024年9月末，普惠养老专项再贷款余额仅21亿元，距离400亿元总额度还有较大提升空间。
2024年12月，中国人民银行等九部门发布《关于金融支持中国式养老事业 服务银发经济高质量发展的指导意见》，从支持不同人群养老金融需求、拓宽银发经济融资渠道、健全金融保障体系、夯实金融服务基础、构建长效机制等五方面提出16项重点举措。
自12月15日起，个人养老金制度从36个先行城市（地区）推广到全国。这意味着个人养老金制度发展迈出重要一步，同时也推动金融机构进行个人养老金相关金融产品扩容工作。中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文曾表示，在过去的20年里，家庭财富增长迅速，养老金金融在其中的占比也在快速增长。未来，个人养老金制度、企业年金制度和职业年金制度的发展将大幅提高金融资产在家庭财富中的比重。
8.适老化改造
实施适老化改造，可以针对老年人身体状况和行动特点，对家庭环境进行升级改造，大大降低老年人摔倒的外部风险，营造更宜居的生活环境，让老年人居家养老更安全、更舒适。
民政部计划“十四五”期间，全国完成200万户特殊困难老年人家庭适老化改造，截至今年11月，已完成172万户改造任务。同时，将特殊困难老年人家庭适老化改造纳入了《国家基本养老服务清单》，制定发布《适老环境评估导则》、《老年人居家环境适老化改造通用要求》 等一批国家和行业标准，为适老化改造提供技术规范支持，逐步建立了长期工作机制。
2024年7月，国家发改委和财政部下发了《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》，其中以旧换新适老化改造是一个新的增量政策。据初步统计，目前已有26个省份制定了专项实施方案，争取资金约28亿元，拟为84万户老年人家庭适老化改造提供补贴。
“下一步，民政部将会同相关部门加强对各地督促指导，确保居家适老化改造让老年人有更多获得感、幸福感和安全感。” 民政部有关负责人介绍，一是持续将居家适老化改造作为消费品以旧换新重点支持范围予以大力推进，释放养老服务消费潜力。二是持续推进特殊困难老年人家庭适老化改造，巩固改造成果。推动如期完成预定的200万户特殊困难老年人家庭适老化改造任务。三是加强监督管理，督促指导各地把好改造设施设备的质量关，加强改造资金管理，完善招投标程序，实现全流程、全覆盖监管。
9.老年人权益保障
银发经济是一片蓝海，但也潜藏着侵害财产安全的犯罪风险。
近年来，一些养老机构采取预收费方式运营，一定程度缓解了设施建设资金不足等问题，纾解了运营压力。但是，也有少数养老机构出现了资金管理使用不规范，资金链断裂后“退费难”、“爆雷”、“跑路”等问题，甚至有的不法分子实施非法集资、诈骗等犯罪行为，严重损害老年人合法权益，扰乱养老服务市场秩序。
2024年10月1日起，七部门引发的《关于加强养老机构预收费监管的指导意见》开始施行，其中规定养老服务费预收的周期最长不得超过12个月，对单个老年人收取的押金最多不得超过该老年人月床位费的12倍。养老机构因停业、歇业等原因暂停、终止服务的，应当提前30日在其服务场所、门户网站等醒目位置发布经营状况变化提醒，及时退还剩余费用，妥善解决后续服务问题，依法承担经营主体责任。
此外，养老领域非法集资犯罪在一些地方多有发生，严重侵害老年人合法权益。检察机关积极协同最高法院、公安部等部门开展打击整治养老诈骗专项行动，保持对养老领域非法集资犯罪的高压态势，2023年起诉该类犯罪1932人，2024年1月至6月起诉343人。
在加强老年消费者权益保护方面，市场监管总局相关负责人表示，推动出台《消费者权益保护法实施条例》，专门就加强老年人消费保护作出具体规定。加强养老服务质量监测工作，强化质量分析，改善消费体验。组织开展民生领域广告监管专项行动，聚焦医疗、药品、保健食品、医疗器械等老年服务重点领域，依法查处广告违法行为。
10.医养结合
推进医养结合，是优化老年健康和养老服务供给的重要举措。目前全国约90%的养老机构通过与医疗机构签约合作、内设医疗机构等多种方式为入住老年人提供医疗卫生服务。
2024年12月，国家卫生健康委等五部门印发《关于促进医养结合服务高质量发展的指导意见》，从质量管理、服务质效、队伍建设、服务安全四个方面作出部署，要不断增强老年人健康养老获得感，为未来医养结合的发展给出了清晰的思路。
指导意见要求，医养结合机构强化质量安全管理主体责任，全面落实诊疗规范和行业标准。各级卫生健康行政部门要将养老机构医疗卫生服务纳入质量安全管理体系，鼓励将符合条件的医养结合机构纳入紧密型医联体统一管理。
着眼提升服务质效，指导意见提出，深化医疗卫生机构与养老机构协议合作，支持医疗卫生机构在养老机构设立执业站点和家庭医生工作站，提供就近就便的医养结合服务。同时，加大医保支持力度，支持将自愿申请且符合条件的医养结合机构内设医疗机构纳入医保定点范围。支持将符合条件的医养结合机构纳入长期护理保险定点服务机构范围。
从事医养结合服务的人才队伍，一直以来存在缺口。对此，指导意见提出，壮大服务力量、拓展培养培训，各级卫生健康行政部门要落实支持医务人员从事医养结合服务相关政策，各级卫生健康、民政部门要拓宽院校培养与机构培训相结合的人才培养培训路径。
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