对土地开发利用方式“局部微调、统筹优化”，有哪些利好？

界面新闻记者 | 张倩楠

界面新闻编辑 | 刘海川

近日，自然资源部等部门发布了《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（以下简称《意见》）。其中提出，在保持“三区三线”和空间布局总体稳定的前提下，可结合国土空间规划对土地开发利用方式进行局部微调、统筹优化。

将“三区三线”作为中国调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，是保障国家粮食安全、生态安全、国土安全的重要举措。“三区三线”是根据城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的空间，分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线。

2015、2017 年相关部委分别在全国范围内开展永久基本农田、生态保护红线全面划定工作，城镇开发边界划定也随着国土空间规划的不断深入逐步开展，三线划定初具成果。2019 年底中国完成第三次全国国土调查，形成了国土空间规划统一的底版、底数，2022 年自然资源部下发《自然资源部关于在全国开展“三区三线”划定工作的函》，要求在国土变更调查成果底版上开展“三区三线”划定，统筹优化农业、生态、城镇空间布局，协调空间矛盾冲突，形成主体功能明显、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

解决农村地区空间布局无序化问题

“客观上来说，由于土地位置固定，土地利用的空间布局必然具有区域性、连续性、关联性，即一定区域的土地利用方式、形态往往在一定期限内是连续的、相互关联的，因此在编制国土空间规划时，划定‘三区三线’也必然要考虑区域资源禀赋状况及其连续性、关联性状况等。” 中国农业大学土地科学与技术学院教授朱道林向界面新闻介绍。

“然而主观上来看，在一定区域的土地利用实践中，往往受到各种不确定性因素影响，导致土地利用空间布局的不连续性，乃至关联性互斥等，如通常所出现的‘碎片化’ ‘低效化’ ‘不集约’等。” 朱道林说。

朱道林举例，在长期的土地利用实践中，过去在家庭联产承包制下，一家一户的生产方式必然出现碎片化、不适宜等状况，乃至难以满足现代农业发展、乡村振兴等要求，那么这就需要通过实施全域土地综合整治予以解决。而在整治过程中必然会涉及到整治后土地利用空间布局与国土空间规划所划定的“三区三线”空间布局出现局部区域不相一致的情况，这就需要遵循实事求是的原则，进行“局部微调、统筹优化”。

朱道林认为，进行“局部微调、统筹优化”应以“统筹优化”为目标进行“局部微调”，即应以全域综合整治过程中为提升区域整体功能、优化空间格局关系而进行的局部调整，绝不能为调整而调整。

他表示，在具体微调过程中，应遵循三个基本原则：一是“三区”的规划总规模不变，尤其农业空间、生态空间不能减少，城镇空间不能增加，这是必须遵循的基本原则；二是空间总体格局不变，即按照区域资源条件所划定的区域空间格局应保持基本稳定，以保持空间的连续性和关联性；三是空间主导功能不变，即按照规划所确定的区域空间主导功能应予以保持，仅就整治中的局部区域遵循“统筹优化”的要求进行适当调整。

化零为整

朱道林介绍，“集中连片”“综合整治”“提升功能”是全域土地综合整治的基本精神。因此，《意见》明确要求“县域统筹谋划”，就是要求在一定的县级行政区域内，考虑不同类型区域分别实施、统筹平衡各类用地、规划指标等之间的关系；要求以“乡镇为实施单元”，就是考虑在一个乡镇范围内，以国土空间规划和已划定的“三区三线”为依据，明确整治目标、任务、项目安排、空间布局和实施时序等，推动居民点集聚、农用地集中连片，满足现代农业发展和乡村振兴的要求。

朱道林表示，长期以来，在实施农村土地整治、城乡建设用地增减挂钩等过程中，大多数是以项目的形式推动的，这就导致整治地块，尤其是新增耕地的零散性，比如对于后备资源开发新增耕地仅仅针对哪有后备开发哪，与其周边的土地利用、现有耕地难以形成连片整体；农村居民点整治更加如此，拆旧地块受到地形条件、宅基地分布等影响，往往是非常零散的，整治出新增耕地也就非常零散，导致利用效率不足。

因此，《意见》提出通过实施全域土地综合整治，以一个乡镇为实施单元，推动农用地连片整治和拆旧地块整体实施等，以提高整治出的新增耕地的连片规模和利用效率。

此外，永久基本农田的划定和保护是耕地保护的重点和核心，也是保障国家粮食安全重中之重。此次《意见》要求重点对布局零星、破碎、散乱和配套设施不完善、不便耕种的地块进行调整，并明确规定“调整规模原则上不得超过所涉乡镇永久基本农田划定面积的5%”。而对城镇开发边界围合范围内的永久基本农田，要求“原则上应当予以保留”；对零星破碎、不便耕种，确需进行集中连片整治的，要求“由省级自然资源主管部门组织开展实地踏勘，并出具实地踏勘论证意见，按照县乡国土空间规划明确的功能布局，论证其调整的必要性、合理性，优先在城镇开发边界围合范围内补划”。

有哪些利好？

《意见》要求，实施全域土地综合整治，“要坚持人民至上、共建共享，充分尊重群众意愿，充分发挥农村集体经济组织、村民委员会的作用，注重解决群众生产生活面临的实际问题”。

“这对推动农村发展，实施乡村振兴战略都具有重要作用，对广大农村居民来说，既可通过发展产业带动就业和增加收入，又强调了农民自愿、保护产权等做法，这些都有利于改善农村居民的收入水平和生产生活条件。” 朱道林说。

朱道林介绍，通过实施全域土地综合整治可以推动农村产业发展，有利于带动农村居民就地就业和发展经济。乡村振兴，产业振兴是关键。而长期以来农村以传统农业为主，主要受到的限制就是土地利用碎片化、生产规模较小、基础设施落后等，通过实施全域土地综合整治可以实现农用地集中连片，改善农业基础设施，扩大生产规模，并进一步推动一二三产融合，这是农村发展和农民增收必由之路。

此外，朱道林表示，《意见》明确要求“充分发挥群众主体作用，切实维护群众合法权益”，要尊重群众意愿，维护群众权益，运用好村民议事决策机制，坚决防范少数人说了算、多数人被代表的问题。尤其强调要坚持农村基本经营制度不动摇，尊重集体土地所有权、土地承包经营权、土地经营权现状，要把握好土地经营权流转集中、适度规模经营的度，充分满足农民耕种意愿，不能依靠行政手段强行流转农民土地。要坚决维护农民宅基地使用权等不动产权利，对于群众确有需求的可将分散居住、基础设施保障不足或有地质灾害避险需要的零星房屋引导搬迁到村庄聚集区”等，严格遵循这些要求，既是稳妥推进全域土地综合整治的基本要求，更是能否取得被广大农民所接受的整治成效的关键。